一、水電工程建設(shè)項(xiàng)目投資超概算的原因
1.設(shè)備、材料及人工費(fèi)等價(jià)格上漲增加。由于近幾年開工建設(shè)的水電工程項(xiàng)目投資概算編制依據(jù)主要是原電力工業(yè)部文件電水規(guī)(1997)123號(hào)關(guān)于試行《水力發(fā)電工程可行性研究報(bào)告設(shè)計(jì)概算編制辦法及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》的通知和原電力工業(yè)部頒發(fā)的《水力發(fā)電建筑工程概算定額》、《水力發(fā)電設(shè)備安裝工程概算定額》和《水力發(fā)電工程施工機(jī)械臺(tái)時(shí)費(fèi)定額》，由于鋼材、有色金屬、矽鋼片、電解銅等原材料和鑄鍛件大幅度漲價(jià)，加上能源價(jià)格、運(yùn)輸費(fèi)用以及人力資源成本的上升，使目前的電力設(shè)備價(jià)格已經(jīng)達(dá)到了歷史上的最高峰，同時(shí)也造成土建安裝等合同價(jià)格的大幅上漲，使近兩三年開工建設(shè)的水電項(xiàng)目概算控制的壓力增大，目前價(jià)格上漲是影響大中型水電建設(shè)項(xiàng)目投資概算的主要因素。
2.設(shè)計(jì)變更以及工程量變化的影響。水電工程本身就是一項(xiàng)點(diǎn)多、面廣的工作項(xiàng)目，它不僅受到地質(zhì)、水文、氣候以及其他自然因素的影響，還受到業(yè)主、監(jiān)理和承包人的諸因素的影響。在這樣復(fù)雜的各種因素影響下，水電工程本身就是一項(xiàng)不斷修建、不斷變更直到最后建成的一項(xiàng)工程與自然、社會(huì)相協(xié)調(diào)的建筑。與建設(shè)過程相比，設(shè)計(jì)時(shí)間是短暫的，不可能在設(shè)計(jì)過程中就能把這么復(fù)雜的問題全部考慮進(jìn)去，這也是水電工程建設(shè)期中要不斷設(shè)計(jì)、不斷改進(jìn)，不斷完善的原因之一。這種改進(jìn)和完善就是變更，因?yàn)樽兏l(fā)生了投資的變化，當(dāng)這種投資的變化累計(jì)到達(dá)一定程度時(shí)又引發(fā)了索賠或價(jià)格調(diào)整，使投資變化更快。從理論上講，設(shè)計(jì)變更既有增加投資的可能，同時(shí)也存在節(jié)約投資的可能，但從近幾年水電工程建設(shè)的實(shí)際情況看，設(shè)計(jì)變更往往是增加投資，變更越多，增加投資越大。
3.工程建設(shè)期間資金利息增加。建設(shè)期資金利息增加主要有兩方面原因，一是國家調(diào)整銀行存貸款利率，近幾年開工建設(shè)的水電項(xiàng)目編制設(shè)計(jì)概算時(shí)大都處于近二十年來貸款利率的最低點(diǎn)，從1996年開始經(jīng)過八次降息于2002年2月降到最低點(diǎn)，但2004年10月至2007年12月央行多次加息，固定資產(chǎn)投資貸款利率(期限為5年以上)由5.76%上升到7.83%，增加2.07%，增加的建設(shè)期貸款利息對(duì)概算也造成一定的影響;二是由于資金運(yùn)用不當(dāng)或管理方面的原因而增加利息。
4.工程建設(shè)期間不可預(yù)見因素發(fā)生而增加費(fèi)用。水電工程建設(shè)期間各種情況復(fù)雜多變，由于自然和社會(huì)的因素引起突發(fā)事件發(fā)生的可能性也較大，如在工程建設(shè)期間，物資材料及機(jī)電設(shè)備必經(jīng)的運(yùn)輸?shù)缆啡嬲胃脑?，造成交通堵塞，這不但會(huì)延長工程建設(shè)工期，而且還會(huì)大大增加了工程的運(yùn)輸費(fèi)用。又如遭遇大流量的洪水，施工圍堰被沖毀、導(dǎo)流洞坍塌、施工現(xiàn)場遭遇泥石流、山體滑坡以及其他社會(huì)性的事件等，這些因自然災(zāi)害和其他不可遇見的因素造成的損失，其恢復(fù)和清理將會(huì)增加一定的費(fèi)用。這些并非設(shè)計(jì)階段和編制概算時(shí)能夠預(yù)測到的，勢必造成概算外投資。
5.政策變動(dòng)而增加的費(fèi)用。隨著國家對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的重視和對(duì)大中型水電工程建設(shè)管理的規(guī)范和加強(qiáng)，以及提倡“以人為本”建設(shè)和諧社會(huì)，保證和提高庫區(qū)移民的生產(chǎn)生活水平，中央和地方各級(jí)政府不斷出臺(tái)一些政策，比如水庫淹沒土地補(bǔ)償倍數(shù)的提高等，增加的費(fèi)用必然使這部分的原投資概算突破。
二、控制投資概算從制度上和機(jī)制上可采取的措施
雖然造成投資概算突破既有市場物價(jià)變化和國家政策等客觀方面的因素，同時(shí)也有由于制度和機(jī)制的原因造成的管理方面不足的主觀因素，因此要通過從制度上和機(jī)制上采取建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制等措施減少管理方面造成的投資概算突破，同時(shí)也能部分規(guī)避客觀方面造成投資概算的突破。
1.實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人對(duì)水電建設(shè)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后，設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目法人籌備組，并由其組織項(xiàng)目的可行性研究，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，按現(xiàn)代企業(yè)制度要求正式成立項(xiàng)目法人。項(xiàng)目法人在具備施工圖設(shè)計(jì)滿足施工需要、建設(shè)資金已落實(shí)、工程合同已簽訂等條件方能開工。
2.實(shí)行招標(biāo)承包制。實(shí)行招標(biāo)承包制，是為了引進(jìn)競爭，以公開的招標(biāo)、公平的競爭、公正的評(píng)標(biāo)，選擇最優(yōu)的施工企業(yè)分項(xiàng)承包工程施工，選質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的物資和設(shè)備。堅(jiān)持以施工圖進(jìn)行工程招標(biāo),最大限度地避免和減少工程實(shí)施過程中的不確定因素和隨意性，嚴(yán)格控制工程的質(zhì)量、進(jìn)度和成本，以使工程建設(shè)獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益。
3.實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制。監(jiān)理工程師控制投資費(fèi)用貫穿于設(shè)計(jì)階段、施工階段的全過程之中。監(jiān)理工程師在項(xiàng)目建設(shè)管理中應(yīng)充分發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用：一是對(duì)工程建設(shè)的控制作用;二是施工現(xiàn)場的協(xié)調(diào)作用;三是業(yè)主與承包商的橋梁作用;四是執(zhí)行合同中的平衡作用;五是對(duì)業(yè)主在現(xiàn)場施工管理的替代作用。
4.實(shí)行合同管理制。項(xiàng)目法人應(yīng)充分利用合同手段來控制工程的安全、質(zhì)量、工期和投資，合同管理制是水電工程項(xiàng)目建設(shè)管理的主線，實(shí)施過程中要嚴(yán)格合同的預(yù)管理、嚴(yán)格合同的簽訂程序、嚴(yán)格按合同辦事、完善合同清算工作。
市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì),水電工程項(xiàng)目建設(shè)必須實(shí)行嚴(yán)格的合同管理制,強(qiáng)化合同管理的核心地位，必須以合同為主線、以合同為核心實(shí)施工程項(xiàng)目管理。(1)要從組織上采取措施,實(shí)施規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理,制訂一整套合同管理的有關(guān)工作制度和規(guī)定,對(duì)合同管理的組織、合同管理的程序以及合同的起草、談判、審查、簽訂、履行、檢查、清理等每一個(gè)工作環(huán)節(jié)均作出明確規(guī)定。(2)樹立一切行為均以合同作為惟一依據(jù)的管理意識(shí),將合同運(yùn)用于項(xiàng)目管理的各個(gè)方面,以合同、經(jīng)濟(jì)手段管理和實(shí)施水電工程項(xiàng)目建設(shè)。(3)選擇符合水電站建設(shè)特點(diǎn)的工程承發(fā)包模式和合同結(jié)構(gòu),通過合理的合同結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)和保證水電站項(xiàng)目管理組織的目標(biāo)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作。(4)強(qiáng)化工程招標(biāo)中的合同意識(shí),努力完備一切技術(shù)資料和現(xiàn)場環(huán)境條件,使承包單位能夠以最小的風(fēng)險(xiǎn)在完全公平的環(huán)境中進(jìn)行投標(biāo)競爭;嚴(yán)密制定合同文件,合理確定工程合同的界面與工程范圍,事前分析可能存在的不確定事件和風(fēng)險(xiǎn),有針對(duì)性地采取保護(hù)措施;充分考慮和保證承包單位的利益,引導(dǎo)承包單位注重技術(shù)方案的競爭,集中力量用于工程的實(shí)施,從而保證工程的質(zhì)量和進(jìn)度。
三、水電工程建設(shè)不同階段對(duì)投資概算的控制
1.加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)前期、設(shè)計(jì)階段的投資控制，確保概算編制質(zhì)量。在建設(shè)前期，要從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和施工等方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分析論證和方案比較，確定項(xiàng)目投資估算數(shù)，作為建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算編制的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)概算一經(jīng)審核批準(zhǔn)后，便是水電建設(shè)項(xiàng)目控制投資的依據(jù)，也是編制工程招標(biāo)標(biāo)底和考核工程造價(jià)的依據(jù)。因此，建設(shè)項(xiàng)目法人要確保概算編制質(zhì)量，一是堅(jiān)持不搞"缺口概算"的原則，不人為留下投資概算缺口。二是堅(jiān)持運(yùn)用動(dòng)態(tài)概算方法，既要考慮國家政策法規(guī)變化，也要考慮建筑材料和機(jī)電設(shè)備的價(jià)格變化、工程變更等因素。
建設(shè)項(xiàng)目法人應(yīng)將設(shè)計(jì)收費(fèi)與工程設(shè)計(jì)質(zhì)量和投資概算實(shí)現(xiàn)程度掛起鉤來。設(shè)計(jì)單位要按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及概算，在保證工程功能要求的前提下，控制施工設(shè)計(jì)及其工程投資，使工程總投資不突破批準(zhǔn)的限額。
2.水電建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)階段的投資控制。招標(biāo)承包制是節(jié)省基建支出的有效途徑，在招標(biāo)議標(biāo)時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目法人應(yīng)建立規(guī)范的招標(biāo)議標(biāo)程序，創(chuàng)造良好的招標(biāo)議標(biāo)環(huán)境，確保招標(biāo)議標(biāo)工作的順利進(jìn)行。
3.加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目施工階段的投資控制。水電建設(shè)項(xiàng)目施工階段影響投資的主要因素是施工總工期、工程質(zhì)量成本、材料成本、人工成本、機(jī)械使用成本和施工管理費(fèi)等。建設(shè)項(xiàng)目法人要充分發(fā)揮管理的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及地方等各方面關(guān)系，實(shí)行目標(biāo)管理。
四、控制組成水電工程項(xiàng)目的各部分投資概算應(yīng)采取的具體措施
1.施工輔助工程。施工輔助工程面廣點(diǎn)多，涉及到各個(gè)合同段和工程的各個(gè)方面，是比較容易突破概算的部分，因?yàn)榫唧w到施工輔助工程的具體項(xiàng)目，除了導(dǎo)流洞、施工圍堰等專項(xiàng)工程外，其他大多數(shù)輔助工程如臨時(shí)房屋建筑工程和施工交通工程等都是標(biāo)準(zhǔn)可高可低，彈性相當(dāng)大，控制這部分的投資概算必須建立一套嚴(yán)格的管理辦法，明確各項(xiàng)輔助工程的規(guī)模和范圍。
2.建筑工程。建筑工程投資占整個(gè)水電工程投資概算的比例較大，在水庫淹沒補(bǔ)償費(fèi)較少的中小型庫容的水電建設(shè)項(xiàng)目，建筑工程投資往往占整個(gè)工程投資的比重最大，甚至超過50%。影響該項(xiàng)投資概算控制的主要因素是設(shè)計(jì)變更和工程量變化，目前水電工程建設(shè)基本上還是處于邊施工邊設(shè)計(jì)狀態(tài)，一般初設(shè)都較為粗糙，施工過程再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改，這樣必然造成設(shè)計(jì)變更對(duì)投資額的影響，同時(shí)由于初設(shè)時(shí)對(duì)地質(zhì)情況不可能完全掌握，實(shí)際工程量比設(shè)計(jì)工程量增加也是難免的，施工過程應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用，加強(qiáng)工程計(jì)量和支付的管理，特別是合同外項(xiàng)目的管理，同應(yīng)重視索賠問題，在編制招標(biāo)文件和合同談判時(shí)盡量考慮周到，減少索賠風(fēng)險(xiǎn)。
3.機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝工程。機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備投資是受市場因素影響最大的部分，近幾年材料價(jià)格波動(dòng)較大，特別是鋼材和有色金屬的價(jià)格上漲速度較快，編制概算時(shí)的設(shè)備價(jià)格與招投標(biāo)時(shí)的價(jià)格相差較大，近幾年這部分投資基本上都突破投資概算，而且突破額還相當(dāng)大，除了材料漲價(jià)因素外，伴隨著水電開發(fā)熱潮的持續(xù)，水電工程機(jī)電設(shè)備制造商訂單充足，由買方市場轉(zhuǎn)入賣方市場，也是設(shè)備漲價(jià)的原因之一，雖然在目前水漲船高的市場行情下，招投標(biāo)產(chǎn)生的效果不是很明顯，但也是目前控制這部分投資可采用的為數(shù)不多的辦法之一。
4.費(fèi)用。目前大中型水電工程建設(shè)費(fèi)用項(xiàng)目普遍超標(biāo)，除監(jiān)理費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)等少量費(fèi)用可以通過招投標(biāo)的方式將這部分費(fèi)用控制在概算內(nèi)，而象科研勘測費(fèi)以及各項(xiàng)專項(xiàng)驗(yàn)收的費(fèi)用大多是科研單位以及一些特定部門來承接，很難通過招投標(biāo)等形式來控制費(fèi)用，只能在與相關(guān)部門簽合同時(shí)盡量將合同額控制在概算數(shù)內(nèi)，另外開辦費(fèi)、建設(shè)單位管理費(fèi)和生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)等由項(xiàng)目法人直接控制使用的費(fèi)用是最容易突破概算的費(fèi)用，這些費(fèi)用主要是通過制定內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)管理，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)開支費(fèi)用，做到該花的錢必須花，能省的錢盡量省，經(jīng)過這些努力，把費(fèi)用控制在概算內(nèi)是可以做到的。
5.水庫淹沒處理補(bǔ)償費(fèi)。水庫淹沒處理補(bǔ)償費(fèi)幾乎所有的大中型水電建設(shè)項(xiàng)目都存在概算不足，要求調(diào)概的問題，主要是政策變化引起，隨著中央及地方各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視以及對(duì)土地資源的珍惜，提倡以人為本，建設(shè)和諧社會(huì)，水庫淹沒對(duì)移民的生產(chǎn)、生活造成的影響是十分巨大的，本著“以人為本”的理念，認(rèn)真作好水庫淹沒處理設(shè)計(jì)與移民安置規(guī)劃是順利完成移民安置任務(wù)，保障水電工程正常建設(shè)的重要前提。這部分費(fèi)用一般采取政府部門總額包干使用的辦法，首先在簽訂包干協(xié)議時(shí)要盡量把問題考慮全面，做到不留缺口，其次由于政策等因素的變化，確實(shí)需要調(diào)整概算時(shí)，投資方應(yīng)專門組織人員對(duì)需要調(diào)整概算部分的調(diào)整依據(jù)和調(diào)整范圍以及具體數(shù)額進(jìn)行研究和核實(shí)，以免多報(bào)或虛報(bào)。
6.建設(shè)期貸款利息。建設(shè)期貸款利息除因國家統(tǒng)一調(diào)整存貸款利率外，經(jīng)過加強(qiáng)管理和資金運(yùn)作，將利息控制在概算內(nèi)是完全做得到的。(1)按時(shí)籌措建設(shè)資金。為了保證水電建設(shè)項(xiàng)目施工的順利進(jìn)行，建設(shè)項(xiàng)目法人應(yīng)制訂切實(shí)可行的籌資方案，及時(shí)組織落實(shí)貸款資金到位，及時(shí)組織低成本資金先投入，以減少建設(shè)資金利息支出，降低資金成本。(2)正確編制資金使用計(jì)劃，合理地確定工程項(xiàng)目投資控制目標(biāo)值。施工階段資金使用計(jì)劃是監(jiān)理工程師審核和控制承包商施工進(jìn)度計(jì)劃、材料使用計(jì)劃、進(jìn)度付款申請(qǐng)和簽發(fā)付款憑證的依據(jù)。
雖然工程總投資超設(shè)計(jì)概算是目前水電工程建設(shè)的普遍存在的一個(gè)突出問題，既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因，但通過采取上述措施，將工程總投資控制在設(shè)計(jì)概算內(nèi)也是可以做到的。